Lawplan

Среди политиков и экспертов отношение к договорной практике было полярным. Суммируем аргументы «за» и «против» этого процесса.

Договоры между центром и регионами в российских условиях полезны, поскольку:

• обеспечивают единство страны в условиях правового вакуума и базируются на Федеративном договоре 1992 года;

• отражают специфику российской территориальной структуры — крайне существенные различия и диспропорции между регионами, в этих условиях федеральный центр должен устанавливать отношения с регионами не единообразно, но исходя из их специфики.

Договоры между центром и регионами есть вредная практика, поскольку:

• они изменяют природу российской федерации, превращая ее из конституционной в договорную, а в конечном счете ведут к конфедерализации страны;

• эти документы не имеют серьезной проработанной основы, но являются результатом политического торга между центром и регионами.

Все эти аргументы выглядят обоснованными, однако в целом значение договоров не следует преувеличивать. Эти документы не ратифицировались ни российским парламентом, ни законодательными собраниями регионов, так что значение их оставалось ограниченным. Договорная практика отразила политическую и экономическую слабость федерального центра.

Характеристики федерализма 90-х годов определялись сочетанием исторических влияний и политических обстоятельств переходного периода. В качестве основных можно выделить следующие.

Первая. При внешней институциональной и отчасти правовой оформленности федеративных отношений в России, они оставались незрелыми и нестабильными. Нестабильность коренилась в ряде основных моментов: большом числе субъектов федерации и ее крайне сложной иерархической структуре; наличии сложносоставных субъектов; слабости федерального центра, который к окончанию периода практически полностью исчерпал возможности влияния на ситуацию в регионах. Отсутствовали механизмы федерального вмешательства — это была типичная уступка ослабленной и разобщенной федеральной власти региональным элитам.

Второе. Для развития федеративных отношений была характерна опора Президента Ельцина на систему эксклюзивных отношений с регионами, развитие политического фаворитизма, когда неформальные институты и правила игры стали либо замещать новые формальные институты, либо заполнять существующий институциональный вакуум.