Lawplan

Весной 1990 года Литва, а затем Латвия, Эстония, Грузия, Молдавия декларировали свою независимость. Фактически разворачивается процесс постепенного распада союзного государства — СССР. Попытки спасти ситуацию — принятие законов об экономической децентрализации, в частности Закона «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», расширяющего права союзных и автономных республик, были запоздалыми и успеха не имели. Принятие Декларации о суверенитете Российской Федерации 12 июня 1990 года и последовавший референдум о независимости на Украине сделали распад Союза ССР необратимым. 12 декабря 1991 года Верховный Совет России ратифицировал Беловежские соглашения и денонсировал Союзный договор 1922 года.

В это же время внутри Российской Федерации разворачивается процесс, получивший название «парад суверенитетов». Речь идет об одностороннем повышении статуса национальных автономий. Вскоре после принятия Декларации о суверенитете, выступая в Татарстане, Президент России Б. Н. Ельцин произнес фразу, получившую самую широкую известность: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Автономии начинают принимать собственные декларации о суверенитете. Все автономные области, кроме Еврейской АО, декларировали свой статус республик в составе РФ. Автономные округа, в свою очередь, заявили о прямом вхождении в состав России, выйдя из-под подчинения краям или областям.

Многие декларации республик нарушали принцип верховенства федерального закона. Так, некоторые республики заявили о возможности выхода из состава России (Коми, Татарстан) либо провозгласили себя суверенными государствами (Удмуртия, Калмыкия). Две республики не употребили в своих декларациях слов «в составе Российской Федерации» (Татарстан и Чечено-Ингушетия). Фактически многие республики оформляли не федеративный, но конфедеративный тип отношений с Российской Федерацией. Таким образом, в самом начале 90-х годов лозунги федерализма служили прикрытием и оправданием стихийной децентрализации, то есть массового присвоения регионами функций и полномочий федерального центра. Реформа федеративных отношений в России была неизбежной, при этом пути переустройства предлагались в начале 90-х годов следующие:

• создание национальных республик и так называемой Русской республики;

• отказ от национального принципа выделения субъектов федерации и создание территориальных единиц на основе «губернизации»;

• создание федерации национальных республик и русских земель, обладающих равными правами.

Отметим, что выбор федеративной формы государственного устройства в России был обусловлен тремя основными причинами:

• необходимостью предотвратить территориальную дезинтеграцию страны по образцу Союза ССР;

• необходимостью реформировать национальные отношения;

• необходимостью ввести в рамки расширяющийся процесс стихийной экономической децентрализации.

31 марта 1992 года между федеральным центром и регионами был заключен Федеративный договор, включенный в Конституцию РФ и представляющий собой по сути первый документ, описывающий федеративный порядок России.

И сегодня, по прошествии более чем десятилетнего срока, Федеративный договор вызывает неоднозначные оценки специалистов. С одной стороны, подписание этого документа позволило достичь компромисса между центром и регионами, сняв угрозу для территориальной целостности страны. Помимо этого, договор распространил федеративные отношения на все регионы (а не только национальные), закрепив их положение в качестве субъектов федерации. Тем самым национальный принцип выделения субъектов федерации был дополнен территориальным (региональным), изменилась природа федеративных отношений — федерация стала «полной».

С другой стороны, документ узаконил асимметричный характер российского федерализма, разделив субъекты федерации на «классы» с точки зрения объема политических и экономических прав — наибольший объем прав получили республики. Договор оставил нерешенными крайне важные вопросы, такие как сущность и основные принципы федеративного устройства России, механизм взаимодействия уровней власти в области совместного ведения. Федеративный договор был временным и противоречивым документом, он отразил отсутствие опыта федеративного строительства у российской политической элиты. Договор следует рассматривать не столько как некий результат, сколько как необходимый и очень важный этап процесса федеративного строительства, как некую «декларацию о намерениях» строить общий проект под названием «федеративная Россия».